贾康：房地产税加快立法与先试先行不矛盾

CFP图片

■ 高端视野

●在关于房地产税的通盘考虑中，须涉及在整个不动产开发、交易、保有全链条中各个环节的各种税之外的费，纳入视野，加以整合。

●房地产税应坚持“调节高端”原则，不能够简单照搬美国“普遍征收”模式。

□财政部财政科学研究所所长贾康

在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》(以下简称《决定》)这一重要文件中，非常简要地提到“加快房地产税立法并适时推进改革”。作为研究者，笔者认为应从以下要点领会这一句提纲挈领的表述。

通盘考虑房地产各环节税费

完善立法是现代国家治理和现代财政制度的根本特征之一，只有加快立法，才能适应我国在现阶段深化改革与经济社会发展的客观要求。

对这里所说的“加快房地产税立法”中的这个“房地产税”，我认为应该作一种广义的理解。它不仅仅指在上海、重庆两地已经进行改革试点的房产税，从广义上说，与房地产相关的各种税都可以包括在内。目前实际开征的18种税里，与房地产相关的就有11种。实际上，在这个关于“房地产税”的通盘考虑中，还必须涉及在整个不动产开发、交易、保有全链条中各个环节的各种税之外的费，纳入视野，加以整合。因为这些税和费合在一起，都主要为市场主体和社会成员负担。这些所有的税费，怎么合理化，必然要求有一个通盘协调的整合。从土地开发，到开发中间各个市场主体介入之后提供出来的成品交易，再到交易以后的保有，所有税费都应在全面改革审视下合理协调——或需要在清理中间取消，或需要归并，或某些负担需要调减，或某些负担也需要调增。这样的通盘考虑，是对应于税费体系的构建和完善。比如说，上海、重庆两地试点的房产税，就是要从无到有地建立起链条中间的不动产(包括消费住房的保有环节)税收调节制度框架。要走向现代国家、现代社会，构建现代税制，这是一个绕不过去的改革任务。

加快立法与先试先行联动

对于《决定》中对房地产税表述的“立法”，需要做一种动态的理解和把握。我们国家现在具体开征的18种税，具体有“法”的形式的只有3种。逐一看起来，有了称作“法”的税种，对它的“法”的成熟性和严肃性往往难以做出较高评价。

比如个人所得税，是在上世纪80年代初打开国门之际，不得不建立的。打开国门后，大批外国专家涌入，不征其个人所得税，他们回到本国要完税，既然有作为国际惯例的双边税收协调机制，当然是肥水不流外人田，应该按照国际惯例在自己的本土上对这些人征税，于是就需通过立法确立个人所得税。但是，个人所得税演变至今，其法规条文的完善程度，仍然是远远不能合乎意愿的，还需作出较多轮次的修订。回到中国法规体系的现状，要看到另外一个角度，就是我们现在所说的立法。立法实际的涵盖面，绝对不是只覆盖到称为“法”的这些规则，而是从法覆盖到法下面更低层级的条例、暂行条例，一直到官方确定的红头文件。白纸黑字的这些规则，都是中国现阶段法规体系的组成部分。上海、重庆两地房产税改革试点，之所以并不违法，就是因为有这样一个法规体系和授权链条。在上世纪80年代后期，人大审批通过房产税法规之后，授权国务院规定具体实施方案，也就是说，如何制定实施细则在国务院权限里已经得到授权。而国务院在这个授权之下，又同意了在上海、重庆两地，实施“敢为天下先”的房产税改革试点。但在不违法的情况下，这样的规则成熟度明显不足。这是现在我们不得不接受的事实，不能因为显得粗糙和不成熟，就否定改革的意义。

“万事开头难”，敢为天下先的改革更是不容易，加快立法，实际上就必须和明确鼓励“先行先试”，继续鼓励“摸着石头过河”这个取向上的改革，形成联动关系。加快立法和继续先行先试并不是互相排斥的关系，需要形成一个合理互动的关系。我认为在对“立法”需要做动态理解和把握的情况之下，实际包含的一个精神实质，就是在一些存在明显争议的改革事项上面，必须给出试和闯的弹性空间。

在立法层面上，对加快立法和继续鼓励先行先试，不能做互相排斥的理解，必须很务实地考虑到中国这个动态演进的立法过程。比如说，在两地试点和适时扩大试点范围的房产税实践基础上，有可能先从现在的红头文件向暂行条例或者条例来提升，难以一下子把这么多税都按照“法”由人大牵头来形成正规的文本、审批之后全国一起实行。这样理想化的“一步到位”状态，在现实生活中是难以企及的。

房地产税改革不应千篇一律

在全面改革取向下，在争取使房地产这个我国城镇化过程中的支柱性产业，更健康地在市场经济通盘发展中发挥它应有作用的过程中，既要把握大的方向，掌握好基本趋势和基本逻辑，又要注重国情、阶段特点，注重务实可行。中国人一向推崇“明道取势”，就是要对客观趋势和基本逻辑首先有一个非常清醒的正确的判断。当下的全面改革新阶段中，构建让市场在资源配置中起决定作用的现代市场体系，是现代国家治理必须完成的改革攻坚任务，在这样一个基本依据之上，要注意房地产市场有它的特殊性，就是要在住房“保障轨”上得到有效供给的同时，才能在“市场轨”上得到健全的发展。但是大的改革方向是以经济手段为主调控房地产市场，经济调控手段里必须包括现代税制，包括现代税制里的直接税——房地产税。在“明道取势”的同时，必须又要务实可行，要讲“精术致用”。也就是说，需要推进的这套房地产税改革方案，必须带有什么样的务实特征

第一，需要清醒地看到，房地产税改革方向已经锁定。虽然有这么多争议，有强烈的不同意见，但从中央历次文件一直延伸到三中全会决定的内在逻辑，改革是需要往前推进的，此项改革已“箭在弦上”。

第二，房地产税的推出“要特别地慎重”，房地产税制建设，即住房保有环节从无到有要建立的一个直接税——财产税(名称也可能是房地产税、或不动产税等)，应该是坚持“调节高端”的原则，而不能够简单照搬美国那种“普遍征收”模式。应当把这一信息尽快在决策管理层面加以确立，让全社会吃定心丸，否则改革推进，不能体现应有的务实精神。

第三，怎么调节高端这就应该鼓励更多开明、理性的讨论。比如说，在必须澄清的法理依据问题、允许各地有差异性的问题等，都力求得到实事求是的、中肯的分析阐明，具体界限的把握还必须在技术路线方面允许大家发表不同的意见：是第一套房算作免税的对象还是人均一定标准作为免税对象独立别墅是重庆的试点方案所涉及的单独处理的存连但给出180平方米的起征点这就是“调节高端”要领的具体化设计。这种具体数量的设计，改革推行中对各地并不应要求千篇一律。因为各地在地方税概念之下，应该留出有弹性的选择空间，但方案设计的内核却是有共性的。应该在凝聚基本社会共识的基础上，抓住渐进动态过程，优化立法，推进改革攻坚程序，力求深化改革不动摇不放松不虚飘。这也是整个社会、全体人民群众，经受走向现代国家的历史性考验所必须面对的改革任务。